제1주제 일본의 낙농정책 및 우유수급 현황 마에다 히로후미 일본 중앙낙농회의 사무국장 일본낙농의 현황 일본의 낙농정책 제도 현황에 대한 일반적 설명입니다. 일본에는 현재 28,000여 낙농가가 존재합니다. 크게 북해도와 혼슈로 나뉘는데 북해도는 혼슈와는 달리 낙농환경이 유럽에 가깝기 때문에 혼슈와 달리 설명됩니다. 북해도와는 달리 혼슈는 좁은 토지에서 영위되는 낙농환경으로 한국의 낙농과 유사합니다. 1975년 16만호에 가까운 낙농가가 지금 2만 8천호로 급감하였는데 이중 대부분이 일본 혼슈의 낙농가들이 감소한 반면 북해도의 낙농가구 수는 그다지 줄지 않았습니다. 표1은 호당 경산우 사육규모입니다. 일본 전국 평균을 보면 38.1두이고 북해도가 55.3두, 혼슈가 30.2두입니다. 일본 전국평균 경산우 사육규모인 38.1두는 네덜란드의 사육규모와 유사합니다. 북해도 경산우 사육평균인 55.3두의 사육규모는 덴마크의 평균 수준정도 혹은 영국이나 미국의 중간수준으로 보면 되겠습니다. 2005년도 일본 전체 원유생산량은 820만톤정도입니다. 도부현의 원유생산량은 94년을 정점으로 해서 줄고 있는데 반해, 북해도의 생산량은 계속 늘어나고 있습니다. 연간 820만톤이라는 원유생산량 규모는 캐나다의 전체 생산량과 비슷합니다. 표2에서 보듯이 혼슈는 2000년대에 들어 생산감소 추세로 전향된 반면 북해도는 생산정체가 나타났습니다. 이와 같은 현상은 이미 일본 중앙낙농회의에서 예측한 바 있다. 혼슈의 생산량 감소 원인은 적은 생산규모와 환경문제의 대두 등 생산여건이 북해도보다 떨어지기 때문입니다. 이같은 현상은 일본 중앙낙농회의에서 이미 예측했던 것에 비하면 혼슈의 생산감소폭은 지연되고 있습니다. 지금부터 그 원인에 대해 설명하겠습니다. 그 이유 중 하나가 표3에서 보는 것과 같이 2004년 현재 경산우의 두당 연간 산유능력이 7,700kg (덴마크의 수준)으로 향상된 점입니다. 이같이 종축개량을 통한 현상은 10년 정도 지속될 것으로 봅니다. 표4는 규모계층별 낙농가 분포도를 나타내는 표입니다. 전체 사육두수에 있어서 북해도에는 이미 80두 이상의 사육규모를 갖는 낙농가가 20%를 넘고 있습니다. 그리고 혼슈에서도 40두~79두의 사육규모를 지닌 낙농가가 30%를 넘습니다. 북해도나 혼슈 모두 두당 산유량은 증가되었습니다. 전술하였듯이 2가지 이유 외에 또 한가지 중요한 이유로는 현재 일본에는 2차 세계대전 이후 3대째 A급 낙농후계자가 등장하고 있는 시점입니다. 일본에서의 후계자 확보율을 보면 북해도가 60% 이상, 혼슈가 50% 이상입니다. 젊은 후계자의 확보는 신기술의 도입은 물론, 지속적인 경영규모의 확대를 의미합니다. 이런 과정에서 규모확대를 지원하기 위해서 새로운 시설의 도입이 따랐습니다. 그 대표적인 것이 ‘밀킹 파라’ 라는 시설입니다. 그리고 특히 일본 혼슈의 낙농에 있어서 중요한 과제가 환경문제이긴 하나, 이미 1999년 마련된 축산분뇨 처리에 관한 법률로 인해서 여기에 적합한 시설을 거의 모든 농가들이 완비하고 있기 때문에 환경문제를 걱정하지 않고도 안정적으로 규모확대를 이끌어 내고 있습니다. 최근 일본에서는 미국 캘리포니아 주의 대규모 목장규모에 필적할 만한 3,000두 규모의 낙농가들이 등장하기 시작할 정도입니다. 또 한가지는 최근 일본에서는 낙농산업이 갖는 다원적 가치에 대한 인식이 상당히 사회적으로 수용되고 있다는 것입니다. 민박시설 등을 갖춘 체험목장 운영, 고부가가치의 유제품을 자가생산하는 등의 노력을 추구해 나가고 있는 결과라 할 수 있겠습니다. 낙농을 통해서 낙농의 가치를 구현하고 자신의 보람을 찾는 경영자로서의 기본적인 자세확립을 바탕으로 해서 금후 일본의 낙농은 새롭게 발전해 나갈 것으로 기대합니다. 일본의 원유 유통구조 표5는 일본의 원유 유통에 대한 전반적인 설명을 나타내고 있습니다. 원유유통이란 생산자의 원유를 가공해서 최종소비자에게 전하는 과정을 말합니다. 일본의 원유유통은 전국의 9개 지정단체를 통해 일원집유하여 전달하는 체계입니다. 지정생산자단체는 생산자가 생산한 원유를 다양한 용도별로 유업체에 전달합니다. 그 용도는 음용유, 발효유, 생크림, 특정유제품, 치즈이며, 이같은 용도로 팔고 남는 나머지 잉여유는 유업체에 위탁가공을 맡깁니다. 용도별로 원유를 판매하는 이유는 유업체가 생산한 제품이 소비자 시장에서 서로 다른 가격으로 팔리기 때문으로 수입품과 경쟁이 불가피한 버터, 탈지분유 등은 가격이 낮아질 수밖에 없고 위탁가공용 원유는 더 말할 나위가 없습니다. 소비시장에서 소비자가 유제품을 어떻게 평가하느냐는 각 제품에 이용되는 원유가격에 반영됩니다. 그 과정에서 다양하게 판매되는 원유의 가격을 종합적으로 계산하여 종합유가를 산출하는 것이 매우 중요합니다. 어느 생산자든 음용유 가격을 원하기 마련일텐데, 경쟁이 과열되면 음용유 가격마저 떨어지기 마련이므로 가장 합리적으로 생산자 유가를 유지하기 위해서는 종합유가제를 채택하고 있습니다. 즉, 종합유가제는 시장안정을 위해 수요를 생산단계까지 정확히 반영하기 위한 수단입니다. 1990년과 2004년의 원료유의 용도별 판매내역 비교표를 살펴보면 유감스럽게도 음용유 유대가 낮아지고 있지만 발효유용이나 생크림용 유대는 높아지고 있습니다. 용도별 유가제 하에 가능한 생산자가 생산한 원유가 원활하게 유통되게 하기 위해서 유업체에는 적정가격으로 공급하고 생산자 유대를 안정적으로 유지하기 위한 시책으로 운영되고 있습니다. 쿼터제가 시작된 1979년에는 가공원료유에 대해 부족지불제도를 적용했었는데 2004년도에는 전체적인 수요를 늘려나가기 위해 다양한 용도로 사용되는 원유에 대해 시장에서 유업체가 탄력적으로 대응할 수 있게끔 낮은 가격에 원유를 공급하고 부족분을 정부보조금 지원을 통해 해결하고 있습니다. 1979년에는 630만톤이었던 총 원유판매량이 2004년도에는 800만톤으로 증가하였는데 이 과정에서 음용유용이 52만톤 늘어나고 나머지는 시장의 수요에 따라 용도별 제품생산에 소요되는 물량이 늘어난 것으로 나타나 있습니다. 특정유제품인 버터, 탈지분유는 수입품과의 경쟁이 치열한 품목으로 그 물량이 크게 증가하지 않았습니다. 반면 수입유제품과의 경쟁력이 있는 발효유나 생크림, 치즈와 같은 용도의 물량은 많이 증가되었습니다. 생산자의 종합유가는 79년에 106엔이던 것이 2004년에는 20% 이상이 떨어진 84엔입니다. 그러나 그동안 생산비가 그 이하로 떨어졌기 때문에 낙농가의 소득에는 큰 차가 없었습니다. 가공원료유 생산자 보급금 제도의 개정(02년도) 가공원료유에 대한 부족분지불제가 2001년 폐지된 이후로 시장에 맡기게 되었습니다. 생산자가 서로 다른 유업체에 서로 다른 가격에 판매하는 그런 시스템이 되었습니다. 과거 부족분지불제도 하에서는 가공원료유의 생산비를 기준으로 재생산이 가능한 수준에서 보증가격을 결정하고, 안정지표가격으로부터 산출된 유업체 지불가능 가격을 기준가격으로 했습니다. 따라서 유업체가 지불가능한 가격이 정부가 결정하는 보증가격에 못미치는 차액부분만을 생산자 보급금의 형태로 지불해왔습니다. 안정지표가격을 기준으로 하여 기준거래가격을 산출하게 되는데 행정가격인 안정지표가격 자체가 폐지되었기 때문에 이제는 기준거래가격을 산출할 수 없게 되었습니다. 따라서 보증가격 차액을 지불하는 가공원료유 생산자 보급금 제도도 원칙적으로 폐지된 것입니다. 기준거래가격, 즉 유업체가 생산자 단체에게 지불하는 가격이 폐지되었기 때문에 현재는 생산자단체가 각 유업체에 서로다른 가격에 가공원료유를 판매하고 있습니다. 과거의 부족분지불제도 하에서 정부가 보전해 주는 부분은 일종의 소득지지 성격이 있었습니다. 그러나 이 제도가 폐지됨으로 인해서 낙농가의 경영이 불안해지기 때문에 부족분지불제를 대체할 수 있도록 일정한 금액을 정부가 고정적으로 지원할 수 있도록(고정지불제) 바뀌었습니다. 부족분지불제가 폐지됨에 따른 고정지불제의 대체 외에 또다시 가공원료유를 생산하는 낙농가들의 경영을 안정키 위해 생산자 보급금제도가 도입되어 과거 3년간의 가공원료유의 평균가격과 현재 가격의 차이의 80%를 생산자 보증금으로 지불합니다. 그 재원은 전체의 25%를 생산자 적립금으로부터 충당되고 나머지 75%는 정부가 부담하는데 실질적으로 정부가 60%를 보전하는 것으로 보시면 됩니다. 전술한 부족분지불제를 대체하기 위해 도입된 고정보급금제도란 것은 낙농가의 소득을 보전하기 위한 것이고 시장에서의 유제품 가격이 불안정하게 변동하는데 대한 안정장치로서 도입된 제도입니다. 최근 일본내 원유수급 현황 최근 일본의 용도별 원유수급은 음용유용 사용량이 이와같이 급속히 감소하고 있는 반면 유제품용으로 사용되는 원유는 증가하는 추세입니다. 한때(2004. 4) 탈지분유의 재고가 10만톤 가까이 이른 경우가 있었고 최근 버터의 재고도 2~3만톤 정도로 증가하고 있는 실정입니다. 탈지분유의 재고수준은 2차 세계대전 이후 최고수준입니다만 버터 재고 역시 업계 입장에서는 매우 부담스런 지경입니다. 그나마 생산자 스스로가 탈지분유의 상당량을 사료용 등으로 활용하는 특별대책을 선택하지 않았더라면 재고상태는 더욱 심각했을 것입니다. 앞에서 우유의 소비량이 매년 감소한다고 밝혔습니다. 우유 소비량은 1996년에 429만톤으로 최고수준을 기록한 이후, 최근(05년)에는 385만톤까지 줄었습니다. 2002년에 일시적으로 우유소비량이 늘었습니다. 이 원인은 2001년 발생한 설인유업의 가공유 사건을 통해 가공유 수요가 줄은 대신 음용유 수요가 증가한 결과입니다. 우유소비량 감소의 배경에 대해 설명하겠습니다. 첫번째 원인은 고령층이 늘어난데 비해 낮은 출생율로 신생아가 줄고 있다는 점입니다. 즉 노년층의 2배 이상의 우유를 소비할 수 있는 어린 인구들이 줄어듬으로 해서 우유소비량도 감소하고 있는 것입니다. 고령층의 비중이 증가함에 따라 건강에 대한 관심이 증대되는 것이 사실이지만 고령층이 마시는 양 자체가 많지 않아 전체소비량이 줄어들고 있습니다. 또 한가지의 중요한 요인으로 식생활의 외부화, 즉 외식이 늘어나고 있다는 점을 지적할 수 있습니다. 여성의 취업률이 증가함에 따라 가정에서의 취식보다는 외식을 선호하는 경향이 반영된 결과입니다. 이 외에도 독신자 세대의 증가로 인한 외식의 증가가 우유소비에도 영향을 미치게 됩니다. 우유는 보통 가정에서 마시는 음료로 인식되어왔습니다만 가정에서의 식사횟수가 줄어 외식이 증가되는 현상은 우유소비의 감소를 초래하였습니다. 따라서 앞으로는 외식을 통한 우유소비의 회복이 관건이 됩니다. 가령 스타벅스와 같은 커피전문점에서 우유사용을 늘리도록 하는 것이 있을 수 있겠습니다. 또 한가지 우유소비 감소의 원인으로 우유와 경쟁관계에 있는 음료가 늘어나고 있다는 점입니다. 대체제로 인한 문제에 대해서는 2가지를 인식해볼 필요가 있습니다. 우유는 보통 건강음료라는 점과 식사와 함께 섭취한다는 고정관념을 갖고 있는 것이 바로 그것입니다. 본래 일본에는 야채쥬스나 두유 음료가 소비되고 있었습니다만 최근 관련업계에서 소비자의 기호에 맞는 제품을 출시함에 따라 우유와의 경쟁이 심화되고 있습니다. 우유를 식사와 함께 마시는 음료로 인식되고 있는 가운데 이 우유에 대한 새로운 경쟁음료로 떠오르는 것이 녹차 계통의 음료입니다. 10년 전 조사에 의하면 약 90% 이상의 가정에서 우유는 냉장고 안에 상비해 두는 음료로 되던 것이 최근에는 80%대로 떨어진 것으로 나타났습니다. 반면에 3% 정도밖에 안되는 녹차음료가 최근에는 13%대로 증가한 것으로 조사되었습니다. 우유가 원래 건강음료이고 식사와 함께 섭취하는 음료라는 기본인식은 변한 것이 없지만 이에 도전하는 새로운 음료가 속속 등장함으로 인해서 우유의 중요성에 대한 인식이 소비자 입장에서 한계에 직면한 것이 아닌가 생각됩니다. 일본의 유업계는 소비자의 인식변화에 부응하지 못하여 음료시장에서의 가치경쟁에서 패배했다는 것이 본인의 소견입니다. 우유소비확대활동(「우유에게 묻자」캠페인) 아래 사진은 2005년부터 중고생을 대상으로 본격 추진하고 있는 우유소비홍보 화면입니다. 연간 약 10억엔을 투입하여 이 홍보활동을 전개해나가고 있는데 앞으로 5년간 지속해서 실시할 예정입니다. 미국이 우유소비홍보비용으로 연간 400억엔을 투입하고 있는 상황이고보면 10억엔이라는 홍보비용은 그다지 큰 액수는 아닙니다. 그러나 홍보의 타겟을 중고생으로 집중하고 있다는 점에서 매우 의미가 있습니다. 보통 중고생이 우유를 많이 마시기는 하지만 이들은 졸업과 동시에 우유섭취를 중단하는 경향이 있습니다. 따라서 이들의 지속적인 소비가 이뤄질 수 있도록 하는 것이 소비확대의 관건이라 사료됩니다. 고령층에 대한 홍보도 중요하나 앞으로 우유를 더 소비할 수 있는 청소년층을 대상으로 한 홍보효과가 크기 때문에 이 캠페인을 전개하고 있습니다. 광역지정단체 제도 과거 일본에는 도도부현마다 47개의 지역 생산자 단체가 있었습니다. 이를 최근에 북해도를 비롯한 10개 지정단체로 통합하였습니다. 그 주된 이유는 북해도에서 규슈까지 수송할 수 있을 정도로 원유이송기술이 향상되었기 때문입니다. 또 한가지 이유는 용도별거래제도 하에서 각 생산자단체가 보다 높은 원유가격의 실현을 위해 높은 가격에 거래가 가능한 유업체로의 경쟁출하하기 마련이고, 이같은 경쟁심화 현상은 공급과잉을 유발해 전체적인 원유가격의 저하를 초래하기 때문에 지정생산자단체를 줄일 수 밖에 없었습니다. 지정생산자단체로의 광역통합은 생산자단체간의 경쟁을 완화함으로서 일종의 안정장치 역할을 하고 있는 것입니다. 원유유통과 관련한 당면과제 첫 번째, 가격은 내려도 경영규모를 확대하고 싶다는 농가와 가격은 유지되어야 한다는 농가가 공존하는 상황에서, 앞으로 계획생산을 어떻게 원활히 운영해 나갈 것인가 하는 문제입니다. 두 번째는 우유소비가 계속 줄어들고 있는 상황에서 어떻게 감소추세를 멈추게 할 것인가 하는 문제입니다. 원유 거래상에서 여러가지 방안을 모색하고 우유소비확대 활동을 통해 실현될 수 있기를 기대하고 있습니다. 세 번째는 2006년 5월 29일부터 일본에서 도입하는 Positive List 제도입니다. 이는 국내제품과 수입품 모두 농약이나 수의약품 등에 대한 잔류물질기준을 정해서 기준을 초과하는 것들은 유통될 수 없도록 하는 것입니다. 이 제도를 어떻게 효율적으로 추진해 나가느냐 하는 것이 당면과제입니다. 이 제도는 이미 선진국에서 보편화된 것으로 조만간 한국에서도 직면할 문제라 봅니다. 가급적 빨리 이 제도를 정착시키는 것이 바람직합니다. 네 번째로 지역생산자단체의 기능을 강화하여 어떻게 하면 유통비용을 줄일 수 있는가 하는 과제가 있습니다. 대외적으로는 경쟁력을 높이기 위해 유제품 제조비용을 어떻게 줄이느냐와 시장구조를 어떻게 하면 경쟁력 있게 개선시킬 수 있는가, 즉 어떻게 액상유제품의 비중을 높일 것인가이며, 마지막으로 낙농·유업 정책의 방향전환으로 국제화시대에 적응할 수 있도록 제도화하는 것에 있습니다. 낙농산업의 구조를 강화하기 위한 방안으로 두 가지가 있겠습니다. 첫 번째 키워드는 강한 낙농도 좋지만 국민에게 사랑받는 낙농을 위해 어떻게 노력할 것인가 하는 것입니다. 지금까지는 경쟁력 향상에만 초점을 두었지만 각 농가의 개성있는 낙농경영에는 관심을 두지 못했던 것이 사실입니다. 낙농업은 중노동이라 하루하루가 어렵겠지만, 낙농의 가치를 소비자에게 인식시킴으로서 낙농산업을 유지·발전시켜 나가느냐 하는 문제가 매우 중요하다고 생각합니다. 두 번째 키워드는 일본낙농 100년 구성이라는 것입니다. 그 근본적 목표는 말 그대로 100년 후 낙농을 위해 어떻게 유지해 나가느냐는 것입니다. 지금까지 언급한 두가지를 실현하기 위한 것이 ‘관계마케팅’입니다. 관계마케팅은 소비자, 유업체, 농가 중 어느 누구도 패자가 없는 미래지향적인 윈윈(win-win) 마케팅으로 위기 속의 현 한국낙농도 추구해야 할 방향으로 생각합니다. 제2주제 한·미 FTA, 최근 미국의 우유수급 동향 및 전망 조 석 진 영남대학교 자연자원대학 교수 Ⅰ. 머리말 2006년 2월 3일 한·미 양국에 의해 FTA 협상개시가 선언되었다. 그에 따라 2006년 5월 5일부터 협상이 개시되어 美행정부의 신속처리권한이 종료되는 2007년 6월 말까지 협상을 마무리해야 하는 입장이다. 그런 가운데 한·미 FTA 발표가 있은 후 국내 농업부문의 반발이 점차 심화되고 있다. 이처럼 한·미 FTA를 둘러싸고 농업부문이 우려를 나타내고 있는 것은 무엇보다 미국이 세계에서 가장 큰 농산물 수출국이며, 경쟁력에 있어서도 절대적인 우위에 있기 때문이다. 더욱이 2005년 현재 한국은 미국의 다섯 번째 농산물 수출국이다. 따라서 한·미 FTA가 체결될 경우 한국의 미국산 농산물에 대한 수입확대는 불가피할 전망이다. 한편 한·미 FTA 협상개시 선언이 있은 직후 미국의 낙농연합(NMPF) 및 유제품수출위원회(DEC)는 美무역대표부(USTR)에 한·미 FTA 개시를 적극 지지한다는 서한을 발송하였다. 그 속에서 NMPF의 회장인 Jerry Kozak는 한국은 미국 낙농산업에 있어서 전략적으로 매우 중요한 나라의 하나라고 지적하였다. 아울러 “한·미 FTA가 적절히 이루어지면, 미국산 유제품의 수출확대가 기대된다”라고 말하였다. 이는 미국의 낙농업계가 한·미 FTA에 거는 기대가 어느 정도인지를 단적으로 나타내는 것이라 할 수 있다. 2004년과 2005년에 한국은 미국으로부터 각각 46백만 달러와 58백만 달러의 유제품을 수입하였으며, 수입액은 점차 증가추세를 나타내고 있다. 따라서 금후 한·미 FTA 체결에 따라 현재보다 관세장벽이 낮아지면, 미국으로부터의 유제품수입이 증가할 전망이다. 본 고는 상기와 같은 문제의식 하에서 한·미 FTA와 관련하여 미국 낙농산업의 현황과 전망에 대해 검토하는 것을 목적으로 한다. 이하 Ⅱ에서 미국의 우유수급현황, 낙농정책, DDA 및 FTA에 대한 기본입장 및 다른 나라와의 FTA 체결에 있어서의 미국의 유제품에 대한 협상전략 등에 관해, Ⅲ에서 금후의 전망 및 대응책에 대해 각각 검토한다. Ⅱ. 미국 낙농산업 현황 1. 사육두수 및 원유생산량 <그림 2-1>는 지난 35년간(1970~2005) 미국의 유우두수, 산유량 및 원유생산 추이를 나타낸 것이다. 여기서 알 수 있듯이 유우두수는 1970년도의 1,200만두에서 2005년 현재 904만두까지 감소하여, 연율 0.81%의 감소율을 나타냈다. 이에 비해 두당 산유량 및 총생산은 같은 기간에 각각 2.05%와 1.19%의 연평균 증가율을 나타냈다. 그 결과 2005년 현재 미국의 두당 산유량 및 총원유생산량은 각각 8,935kg과 79,645천 톤에 달한다. 유우두수는 감소하고 있으나 두당 산유량 및 총생산이 증가하고 있다. 이는 무엇보다 미국 낙농이 뛰어난 기술력을 바탕으로 지속적인 생산성향상을 추구함으로써 경쟁력을 높이고 있음을 의미한다. 2. 유제품 생산 및 수출 다음의 <그림 2-2>는 2004년 현재 미국의 유제품생산 현황을 나타낸 것이다. 여기서 알 수 있듯이 최근 미국의 치즈생산이 급증하고 있다. 그 중에서도 피자용 모짜렐라치즈의 생산증가가 두드러지고 있다. 2004년 현재 치즈의 총생산은 3,996천 톤으로 총 원유생산량의 52%가 치즈생산에 투입되고 있다. 이에 비해 탈지분유(NFDM)를 포함한 타 유제품 생산은 매우 안정적이다. 이처럼 미국의 치즈생산이 증가하고 있는 것은 미국 내는 물론 주요 선진국의 우유소비가 점차 시유 중심에서 치즈 중심으로 바뀌고 있다는 사실과 무관하지 않다. 그 결과 최근 WTO 체제 출범 이후 미국의 치즈 수출이 안정적으로 증가하고 있다. 이 같은 추세는 금후에도 지속될 전망이며, EU의 수출보조금에 의한 수출이 감소할 경우 미국의 수출량은 더욱 증가할 전망이다. 이는 미국이 호주나 뉴질랜드에 비해 경쟁력은 약하나 이들 두 나라의 수출량에 한계가 있기 때문이다. 따라서 DDA 이후 각국의 관세장벽이 낮아질 경우 미국의 치즈를 중심으로 하는 유제품 수출증가가 예상된다. 한편 <그림 2-3>은 미국의 탈지분유 및 치즈의 수출추이를 나타낸 것이다. 수출량에 있어서는 탈지분유가 많으나 매우 불안정한 변화를 나타내고 있다. 이에 비해 치즈수출은 WTO 체제가 출범한 1995년 이후 안정적인 수준을 유지하고 있다. 다음의 <표 2-1>은 2004년 미국의 유제품 수출현황을 나타낸 것이다. 여기에서 알 수 있듯이 수출량이 많은 품목은 탈지분유, 유장(whey protein), 유당, 치즈 등의 순이다. 이에 비해 요구르트, 버터 등은 수출량은 적으나 최근 수출증가율이 높다. 이처럼 미국의 유제품 수출구조가 지금까지 탈지분유 및 유장을 중심으로 이루져 왔다. 이는 <그림 2-4>에서 알 수 있듯이 이들 유제품에 대한 미국의 국제경쟁력이 높기 때문이다. 탈지분유의 경우 <그림 2-4>에서 알 수 있듯이 미국내 시장가격이 국제시장가격을 지배하고 있는 EU의 수출가격(FOB)에 비해 저렴하다. 이는 미국의 가공원료유에 대한 지지가격이 100파운드당 9. 달러로 매우 낮기 때문이다. 반대로 탈지분유나 유장에 비해 수출량이 적은 치즈는 <그림 2-5>에서 알 수 있듯이 미국내 가격이 국제가격을 상회하고 있다. 따라서 관세장벽인하 또는 수출보조금이 지급되지 않는 한 당분간 수출증가는 어렵다. 따라서 2004년을 기점으로 최근 미국의 원유가격이 하락하고 있는 가운데 미국산 유제품의 수출확대를 위해 생산자단체가 자조금을 재원으로 수출보조금을 지급함으로써 수출을 늘리고 있다.1) 2005년 7월과 11월에 한국으로 수출된 총 526톤의 미국산 체다치즈는 CWT의 수출보조금에 의한 것이었다. 이 같은 생산자단체의 자조금에 의한 수출은 WTO상 합법임을 감안할 때 금후 귀추가 주목된다. 한편 다음의 <표 2-2>는 한국에 대한 미국의 유제품 수출현황을 나타낸 것이다. 여기서 알 수 있듯이 2004년 현재 한국은 미국으로부터 유장, 치즈, 유당, 아이스크림 등을 수입하고 있다. 그 중 수입량이 가장 많은 것은 유장이며, 수입비중이 가장 큰 것은 유당으로 2004년 전체 유당수입량(14,672톤)의 41.7%를 차지하고 있다. 그러나 금후 한 미 FTA 체결에 따라 관세인하가 실시될 경우 <표 2-3>에 제시된 주요 유제품에 대한 관세수준이 인하됨에 따라 현재 주로 뉴질랜드, 호주, EU 등에 의존하고 있는 유제품 수입의 상당 부분이 미국으로 전환될 가능성이 높다. Ⅲ. 미국의 낙농정책 1. 연방우유유통명령(FMMO) 이 제도는 1937년에 제정된 농산물유통법(Agricultural Marketing Agreement Act of 1937)을 근간으로 하며, 2003년 현재 원유생산량의 약 76%가 FMMO에 의해 유통된다. FMMO 제도는 낙농가가 생산한 시유용원유(Class Ⅰ)에 대해 최저가격보장을 통해 불리한 낙농가의 거래교섭력을 보완함으로써 시장의 안정을 기하기 위한 조치이다. 아울러 지역적으로 다른 음용유용 원유수요에 기인하는 생산자수취가격의 차이에 따른 불만을 해소함으로써 생산기반을 안정적으로 유지하기 위한 조치이다. 그 같은 목적달성을 위해 FMMO는 매월 시유용 원유에 대해 최저가격을 발표하며, 유업체는 그 이상의 원유가격을 지불해야 한다. 또한 FMMO 하에서 시유용원유의 최저가격은 가공원료유인 Class Ⅲ 및 Class Ⅳ 가격 중 높은 가격에 각 Order 지역의 특성을 고려한 차액(Class Ⅰ differential)을 가산하여 산출한다. 그러나 실제로는 시장의 수급상황에 따라 대부분 수취가격이 최저가격을 상회하며, 이 부분을 ‘over-order-payment’라 한다. 이 경우 지역에 따른 차이는 곧 지역별 원유수급의 차이에 기인하는 것으로 볼 수 있다. 이 과정에서 가공원료유인 Class Ⅲ 및 Class Ⅳ의 가격은 일종의 성분가격(Milk Component Pricing: MCP)으로, 유제품에 대한 가격지지제도와 밀접하게 연계되어 있다. <그림 3-1>은 FMMO와 가격지지제도의 상호관계를 도시한 것이다. 여기서 알 수 있듯이 가격지지프로그램에 의해 Class Ⅲ 및 Class Ⅳ의 가격이 결정되면, 그로부터 Class Ⅰ의 최저가격이 결정되고, 최종적으로는 지역의 시유수요를 반영한 수급상황에 따라 생산자 수취가격이 결정된다. 생산자의 최종 수취가격은 Order 단위로 용도별혼합가격의 형태로 지급된다. 그 경우 원유의 등급별 용도는 다음과 같다. Class Ⅰ: 음용유 Class Ⅱ: 액상크림, 요구르트, 기타유제품(아이스크림, cottage 치즈 등) Class Ⅲ: 크림치즈 및 기타 가공치즈류 Class Ⅳ: 버터 및 건조유제품류 2. 원유가격지지프로그램(Milk Price Support Program: MPSP) 이 제도는 1933년 농업조정법(Agricultural Adjustment Act of 1933)에 근거하며, 1949년 농업법(Agricultural Act of 1949)을 통해 원유가격지지의 정당성을 부여하였다. 이 법에 따라 농무장관은 상품신용공사(Commodity Credit Corporation: CCC)로 하여금 유제품시장(버터, 탈지분유, 치즈)에 개입하여 가공원료유가격을 일정 수준 이상 유지하도록 되어 있다. 이 제도의 시행 초기에는 지지가격수준이 패리티(parity)가격과 연계되어 있었다. 그러나 수급불균형이 심화된 1980년대 초부터는 CCC가 매입한 유제품 재고수준과 연계하여 지지가격이 설정되어 왔다. 그 후 1996년 농업법에 의해 가격지지제도의 철폐를 결정하였다. 그러나 2002년 농업법에서 다시 이 제도를 2007년까지 유지할 것을 결정하였으며, 지지수준은 원유 100파운드 당 9.9달러에 고정시켰다. 다음의 <그림 3-2>는 가공원료유 가격지지를 위한 CCC의 시장개입상황을 나타낸 것이다. 여기서 알 수 있듯이 원유수급불균형이 심화된 1980년대 중반을 전후해서 CCC의 시장개입이 가장 빈번했음을 알 수 있다. 최근에는 버터 및 치즈의 매입은 거의 없으며, 탈지분유를 중심으로 매입이 이루어지고 있다. 이는 WTO 체제가 출범한 1995년 이후 탈지분유의 대체재이며, 일종의 혼합분유인 MPC(Milk Protein Concentrate)의 수입증가에 기인하는 바가 크다. 즉 미국은 UR 농산물협상에서 한국이 혼합분유에 대해 그랬던 것처럼 MPC에 대해 적절한 국경조치를 취하지 않았다.2) 그 결과 MPC의 수입이 급증하면서 대체재인 탈지분유의 수요감소로 CCC에 의한 매입이 늘어나고 있다. 3. 직접지불 농업 내의 타 부문(옥수수, 밀 등)에 대한 연방정부의 가격지지정책은 일찍이 1970년대에 이미 직접지불 형태로 전환되었다. 이에 비해 낙농부문에 대한 가격지지가 직접지불의 형태로 전환된 것은 2002년 농업법을 통해서이다. 그 이전에 3년(1999~2001)에 걸쳐 원유가격하락에 따른 낙농가의 손실보전을 위해 낙농시장손실지원(Milk Market Loss Assistance: MILC) 프로그램에 의해 직접지불이 이루어졌다. 그러나 낙농부문에 대한 직접지불이 본격적으로 이루어지게 된 것은 2002년 농업법을 통해서이다. 즉, 우유소득손실계약(Milk Income Loss Contract: MILC)을 통해 음용유용원유(FMMO Class Ⅰ)의 100파운드 당 Boston 가격이 목표가격(target price)인 16.94 달러를 하회할 경우 그 차액의 45%를 직불금으로 지불한다. MILC의 계약생산자 1인당 연간 240만 파운드(1,080 톤)까지 직불금이 지급되며, 이는 경산우 128두 규모에 해당한다. 이 제도의 실시기간은 3년간(2002. 8~2005. 9)이다. 그러나 2005년 농업법(Agricultural Reconciliation Act of 2005)에 의해 2007년 9월까지 연장되었다. 이 제도는 직불금 대상이 1인당 연간 240만 파운드로 제한됨에 따라 Wisconsin, New York, Pennsylvania, Minnesota 등 소규모 낙농이 중심인 지역에 매우 유리하게 작용하고 있다. 이에 비해 대규모 낙농이 중심인 California, Idaho, Washington, New Mexico 등의 낙농가는 상대적으로 불리한 입장이다. 따라서 대규모 낙농가를 중심으로 적용대상 물량의 확대를 요구하고 있는 실정이다. 4. 낙농수출촉진프로그램(Dairy Export Incentive Program: DEIP) DEIP가 시작된 것은 미국의 원유수급불균형이 심화된 1985년이다. 당시 이는 막대한 수출보조금을 통해 국제시장을 교란시키는 EU에 맞서 미국의 유제품수출을 촉진하기 위해 취해진 조치이다. DEIP의 대상 유제품은 버터, 탈지분유, 치즈 등 3개 품목으로, 전술한 CCC의 매입대상 유제품과 동일하다. DEIP에 의해 수출보조금이 지급된 품목별 수출량 및 금액을 나타낸 것이 다음의 <표 3-1>이다. 여기서 알 수 있듯이 DEIP에 의한 수출이 가장 많은 것은 분유이다. 그러나 DEIP를 통한 수출보조금은 WTO 규정상 감축대상이다. 따라서 DEIP를 통한 유제품수출은 금후 점차 감소할 전망이다. 그러나 수출보조금을 가장 많이 지출하는 나라는 EU이며, EU 또한 수출보조금을 감축하지 않을 수 없다. 그 같은 의미에서 금후 EU의 수출보조금에 의한 유제품수출이 감소할 경우 미국의 수출증가가 예상된다. 5. 정책운영의 문제점 전술한 바와 같이 미국의 낙농부문에 대한 지지정책은 매우 다양하다. 따라서 때로는 서로 다른 정책간의 충돌로 인한 혼선이 빚어지는 경우가 있으며, 그 대표적인 예가 MILC와 CCC에 의한 매입정책이다. 즉, MILC를 통한 가격지지정책은 낙농가에 대한 일종의 소득안전망(income safety net)이라 할 수 있다. 공급과잉 또는 소비부진에 의한 수급불균형으로 원유가격이 하락할 경우 불가피하게 생산조정을 실시하지 않을 수 없다. 그러나 MILC 프로그램이 작동됨에 따라 낙농가는 생산량과 결부된 소득보전을 받음으로써 생산감축을 소홀히 하게 된다. 그 결과 과잉생산이 지속됨에 따라 원유가격이 일정 수준 이하로 하락하면, 이를 막기 위해 CCC에 의한 시장개입이 불가피하게 된다. 그 결과 원유가격하락을 막기 위한 재정지출 및 수출보조금을 통한 덤핑수출을 강요당하는 모순이 발생하게 된다. 이는 서로 상충되는 두 가지 정책을 병행함으로써 공급과잉을 유발하기 때문이다. Ⅳ. DDA, FTA에 임하는 미국의 입장 1. DDA 협상과 미국의 기본전략 2004년 7월 DDA 협상과 관련한 기본골격(modality)에 대한 합의가 이루어졌으며, 이 과정에서 미국은 농산물무역과 관련하여 2단계의 협상전략을 제시했다고 볼 수 있다. 첫째, 제1단계는 향후 5년 이내에 무역왜곡적인 각종 지지정책 및 관세장벽의 대폭적인 완화라 할 수 있다. 둘째, 5년에 걸친 제1단계 조치가 이루어진 후 또 다시 5년에 걸쳐 남아 있는 무역왜곡적인 조치를 완전히 철폐하는 것이다. 한편 2005년 9월 14일 부시대통령은 “미국은 지구상에서 가난의 고통을 일시적이 아니라 영구히 제거시키기 위해 싸울 것이며, 무역확대를 통해 보다 큰 부를 창출하는 것이 이를 위해 가장 확실한 길이고, DDA 협상은 이 같은 목표달성을 위해 가장 유망한 방법이다.”라고 말함으로써 DDA 협상에 임하는 미국의 의지를 단적으로 나타내고 있다. 상기와 같은 기본전략 하에 주요 쟁점사항에 대해 지금까지 미국이 제시한 기본입장을 살펴보면 다음과 같다. 1) 시장접근(Market Access) 이와 관련한 미국의 기본입장은 모든 WTO 회원국들이 2004년 7월에 합의된 기본골격을 바탕으로 과감히 관세장벽을 철폐하는 것이라 할 수 있다. 이와 관련하여 미국은, - 관세감축: 선진국은 관세수준에 따라 55∼90%의 범위 내에서 감축 - 관세상한: 최고 관세를 75% 이내로 제한 - 민감품목: 민감품목의 수를 관세대상 품목의 1%로 제한함과 동시에 민감품목의 관세할당(TRQ)을 확대 - 특별 및 차별대우: 개도국에 대해서는 낮은 감축률과 보다 긴 조정기간을 인정함으로써 민감한 부문에 대해 적절한 보호조치 강구 2) 수출경쟁(Export Competition) 수출보조금의 조속한 철폐 및 이를 위해 2010년까지 다음과 같은 조치가 이루어져야 한다. - 수출보조금: 모든 수출보조금의 완전철폐 - 수출신용: 모든 수출신용에 대해 상환기간을 최고 180일로 하는 내용을 포함하는 상업베이스의 수출신용에 일치하는 규정을 수립 - 국영무역: 국영무역에 의한 새로운 수출규정을 신설함으로써 국영무역에 의한 수출의 독점적적지위 폐지, 수출보조금지급 중지 및 투명성의무 확대 - 수출세: 가공품의 수출장려를 위한 차별적인 과세조항 폐지 - 식량원조: 식량원조에 대한 규정 마련 및 만성적인 식량부족국가에 대한 긴급 식량원조를 저해하는 장애요인 제거 3) 국내보조(Domestic Suport) 미국은 모든 WTO 회원국에게 무역왜곡적인 모든 국내보조의 과감한 삭감을 요구함과 아울러 국내보조수준이 높은 나라일수록 보다 많은 삭감이 필요하다는 입장이다. 아울러 타 회원국들이 농산물협상과 관련해 미국의 이익에 반하지 않는다는 점을 조건으로, 향후 5년 이내에 다음과 같은 요건을 이행할 것을 제안하고 있다. - Amber Box: 미국의 경우 국내보조총액측정치(AMS)를 60% 삭감하고, 품목특정보조에 대해서는 1999~2001년을 기준으로 제한 - Blue Box: 기본골격합의에서 농업총생산액의 5%까지 허용하기로 한 것을 2.5%로 제한 - De minimis: 무역왜곡적인 허용보조를 50% 삭감. 그에 따라 선진국은 5%에서 2.5%로, 개도국은 10%에서 5%로 각각 감축 - Overall Cut: 미국의 경우 모든 수준의 무역왜곡적인 지지를 53% 감축 - Harmonization: EU 및 일본에게 허용된 국내보조총액측정치(AMS)를 83% 감축하고, 모든 수준의 무역왜곡적인 지지를 75%(일본은 53%) 감축. 그렇게 함으로써 EU와 미국간 허용된 국내보조총액측정치(AMS)의 불균형을 현재의 4 : 1에서 2 : 1로 감소시키게 될 것임 - Green Box: 현 기준에 변화가 없음 - Litigation protection: 만일 어느 한 나라가 무역왜곡적인 지지를 합의된 수준 이하로 유지할 경우 합의사항을 보호하기 위한 평화조항을 신설 2. FTA와 유제품에 대한 처리 유제품은 각국의 농업에 있어서 매우 민감한 품목이라 할 수 있다. 따라서 대부분의 FTA 체결에 있어서도 유제품은 제외 또는 재협의 및 단계적인 관세철폐의 방법을 채택하고 있다. 이와 관련하여 미국은 입장은 협상 상대에 따라 일정하지 않다. 즉, 자국의 낙농산업에 대해 유리 또는 불리한가에 따라 내용이 다르다는 점을 유의할 필요가 있다. 이 같은 점을 감안할 때 한 미 FTA에 관한 한 미국의 입장에서는 유제품을 반드시 포함시키려 할 것이다. 이는 전술한 바와 같이 미국낙농가연합(NMPF) 회장이 한 미 FTA 개시 발표 직후 미무역대표부(USTR)에 보낸 서한에서도 잘 나타나 있다. 그러나 세계 각 국은 유제품에 대해 다양한 국경조치를 통해 수입을 억제함으로써 자국의 낙농을 보호하고 있다. 이는, 첫째, 우유가 이미 국민의 기초식량으로 정착하였다는 측면에서 기초식량에 대해 일정 수준 이상의 자급률 유지가 불가피하다는 가치판단에 따른 것이다. 둘째, 우유는 생산물의 특성상 저장성이 없기 때문에 수급불균형이 발생할 경우 유제품생산을 통한 수급조절기능을 유지하기 위한 것이다. 이상과 같은 이유로 인해 대부분의 FTA에 있어서도 유제품에 대한 관세철폐에 대해 매우 저항이 강하며, 협상대상에서 제외되는 경우가 많다. 다음의 <표 4-1>은 세계 주요 FTA에 있어서 유제품에 관한 협상내용을 정리한 것이다. 여기서 알 수 있듯이 대부분의 FTA에 있어서 유제품에 대한 처리는 다음 몇 가지로 구분된다. 첫째, 유제품을 제외시키는 경우이다. 이와 관련하여 유의할 점은 동일 국가라 하더라도 FTA의 상대에 따라 유제품을 협상대상에서 포함시키거나 제외시키고 있다는 점이다. 즉 미국의 경우 북미자유무역협정(NAFTA)에 있어서 캐나다의 반대로 캐나다와는 유제품을 제외시킨 반면 멕시코와는 포함시켰다는 점이다. 그뿐 아니라 미국은 호주와의 FTA에 있어서도 자국의 낙농보호를 위해 유제품을 제외시켰다. 둘째, 재협의품목으로 남긴 경우이다. 이는 유제품이 대부분의 국가에 있어서 민감한 품목인 만큼 현재 진행 중인 다자간협상인 DDA 협상결과에 따라 처리하겠다는 것으로 볼 수 있다. 한 칠레 및 EU 멕시코 FTA가 이에 속한다. 셋째, 단계적인 철폐를 선택한 경우이다. 이는 FTA가 기본적으로 모든 재화에 대한 관세철폐를 원칙으로 하고 있으나 그에 따른 충격을 감안하여 점진적으로 관세를 철폐함으로써 충격을 완화하기 위한 조치라 할 수 있다. NAFTA에 있어서 미국 멕시코간, 미국 칠레간 및 호주 타이간의 FTA가 이에 속하며, 철폐기간은 10년 전후이다. 넷째, 완전자유화를 실시한 경우이다. 이는 도시국가인 싱가포르와의 FTA에서 볼 수 있다. 이는 싱가포르의 경우 토지이용형농업인 낙농이 성립되지 않는 도시국가라는 점에서 불가피하게 유제품을 수입에 의존할 수밖에 없기 때문이다. 그뿐 아니라 싱가포르는 유제품원료의 수입을 통한 가공무역을 실시하기 때문에 유제품까지를 완전자유화품목에 포함시키고 있다고 할 수 있다. 이상에서 알 수 있듯이 기존의 FTA에 있어서 유제품은 대부분의 경우 제외 또는 점진적인 관세철폐가 지배적임을 알 수 있다. 이 같은 조치는 재론할 필요 없이 유제품이 대부분의 국가에 있어서 매우 민감한 품목으로 국내농업에 미치는 영향이 크기 때문이다. 그러나 그 경우의 유제품은 분유, 치즈, 버터와 같은 저장이 가능한 유제품무역과 관련된 조치이다. 이 같은 점을 감안할 때 한 미 FTA에 있어 한국은 유제품을 제외시키는 것이 마땅하다. 이는 현재 진행 중인 DDA 협상에 있어서도 EU 및 일본을 포함한 대부분의 수입국이 유제품을 민감품목에 포함시켜 자국의 낙농을 보호하려는 것과 궤를 같이 한다고 할 수 있다. 만일 쇠고기를 포함한 육류수입을 자유화하였기 때문에 같은 축산물인 유제품도 자유화가 불가피하다는 논리를 편다면 이는 매우 위험한 발상이다. 그것은 무엇보다 유제품의 경우 시유를 제외하면 수입품과 국내산의 동질성이 매우 강하기 때문이다. 더욱이 금후 유제품소비가 치즈를 포함하는 고급유제품을 중심으로 이행할 전망이다. 따라서 유제품을 관세철폐대상에 포함시키거나 현행 관세를 대폭 축소할 경우 국내 낙농의 수급조절이 어려울 뿐 아니라 낙농업의 급격한 축소균형이 불가피하다. 그 같은 의미에서 한미 FTA에 있어서 한국은 미국이 호주와의 FTA 체결에 있어서 자국에 불리한 유제품을 제외시킨 것처럼 유제품을 반드시 제외시킬 필요가 있다. 3. 유제품무역자유화가 각국의 낙농산업에 미치게 될 영향 <표 4-2>는 유제품무역자유화 또는 농산물무역자유화를 실시할 경우 어떤 결과가 초래될 것인가에 대한 최근의 연구결과이다. 즉, <표 4-2>는 모든 나라가 낙농 및 농업부문에 대한 관세, 생산제한 및 각종 지지정책을 철폐할 경우 낙농부문에 어떤 변화가 야기되는가를 모의실험(simulation)을 통해 검토한 것이다. 그 결과 이 같은 규제완화 조치가 유제품에 국한되든 전체 농산물로 확대되든 낙농산업에 미치는 영향이 가장 큰 나라가 한국인 것으로 나타났다. 더욱이 이 같은 연구가 미농무성(USDA)에 의해 실시되었다는 점에서 한 미 FTA와 관련하여 매우 중요한 의미를 지닌다. 이 같은 연구결과를 감안할 경우 미국은 유제품 수출확대를 위해 유제품을 반드시 관세철폐대상에 포함시키려 할 것이고, 한국은 이를 저지하지 않을 수 없다. 그러나 전술한 바와 같이 미국 스스로가 다른 나라와의 FTA에 있어서 자국의 낙농산업에 불리할 경우 유제품을 제외시키고 있다. 따라서 한국도 한 미 FTA에 있어서 미국에 비해 매우 불리한 유제품을 협상대상에서 제외시킬 필요가 있다. 이는 최근과 같이 심각한 수급불균형이 지속되고 있음을 감안할 때 미국산 유제품에 대한 관세철폐는 낙농업의 생산기반파괴로 이어질 수밖에 없기 때문이다. 아울러 최근의 환율하락이 지속됨을 감안할 때 낙농부문의 경쟁력제고는 금후 국내낙농이 해결해야 할 가장 중요한 당면과제의 하나이다. 이를 위해서는 낙농가와 유업체가 함께 생산성향상에 매진할 필요가 있다. 4. MPC(Milk Protein Concentrate) 문제 1995년 WTO 체제의 출범 이후 미국 낙농은 값싼 MPC 및 카제인의 수입증가로 많은 어려움을 겪고 있다.3) 다음의 <그림 4-1>은 미국의 MPC 수입추이를 나타낸 것이다. 여기서 알 수 있듯이 WTO 체제가 출범한 1995년을 기점으로 미국의 MPC 수입이 꾸준한 증가추세를 나타내고 있다. 이 같은 현상은 두 가지 이유에 기인한다. 첫째, 미국이 UR 협상에서 MPC에 대한 국경조치를 소홀히 하였기 때문이다. 그 같은 의미에서 이는 한국의 혼합분유 문제와 매우 유사하다고 할 수 있다. 1994년 이전까지 MPC의 생산기술인 한외여과(ultra-filtration)가 초기 단계에 있었을 뿐 아니라 MPC의 수입 또한 매우 미미했다. 따라서 미국은 UR 협상에서 이들 제품에 대한 관세를 kg당 0.37센트로 매우 낮게 설정했으며, 관세할당(TRQ)도 설정하지 않았다. 그러나 최근 MPC는 유단백질의 함양에 따라 식품산업에 있어서 매우 다양하게 사용되고 있다. 미국의 경우 수입된 MPC의 62%가 가공치즈의 원료로 쓰이며, 이는 유단백질 성분이 70~79%의 제품(MPC 70)이다. 그 외 24%는 특수 영양식(유아식, 노인용 영양음료, 스포츠용 영양식, 다이어트용 음료, 스낵류, 커피크림, 냉동디너제품), 사료 및 공업부문에서 사용된다. 그러나 미국 내에서는 이 같은 수요를 충족할 만큼의 MPC 생산이 이루어지지 않기 때문에 대부분 수입에 의존하고 있다. 이 과정에서 탈지분유의 대체재로도 사용됨에 따라 궁극적으로 생산자 유가에도 영향을 미치게 된다. 둘째, 미국의 FMMO와 연계된 가격지지제도와 불가분의 관계에 있다. 즉, 미국의 유업체가 MPC 생산을 위한 신규투자를 하기보다는 탈지분유를 생산하여 CCC의 수매에 응하는 것이 유리하기 때문이다. 따라서 MPC 수입이 늘어날수록 대체관계에 있는 탈지분유에 대한 CCC의 수매량이 늘어날 수밖에 없는 실정이다. <그림 3-2>에서 1995년 이후 CCC의 탈지분유 수매량이 늘어나고 있는 것은 그 같은 이유에 기인하는 바가 크다. 그 같은 의미에서 MPC 문제는 미국의 유제품에 대한 허술한 국경조치 및 대내적인 가격지지제도와 불가분의 관계에 있다고 할 수 있다. 그 결과 지난 4년간(1994~1997) 연평균 18,900톤의 MPC가 수입되었으며, 그 후 4년간(1998~2001)은 연평균 48,150톤이 수입되었다. 그로 인해 지난 8년간(1994~2001) 미국의 낙농가가 입은 손실 총액은 무려 11.2억 달러에 달하는 것으로 알려지고 있다. 아울러 MPC 수출이 대부분 수출국의 직 간접적인 보조금에 의해 이루어지고 있다. 그뿐 아니라 같은 기간 미국은 MPC의 수입증가로 대체재인 탈지분유의 재고가 늘어나자 CCC에 의한 매입증가로 890백만 달러의 납세자부담이 발생하였다. 이상과 같은 이유로 인해 마침내 MPC에 대한 관세율 재조정을 목적으로 2002년 5월에 하원 소위원회에 관련법안(H.R. 1786)이 최초로 제출되었다. 그 주된 내용은 현재 kg당 0.37센트로 되어 있는 MPC에 대한 관세를, 유단백질 성분이 90% 미만인 제품은 1.56 달러, 90%를 상회하는 제품은 2.16 달러로 상향 조정한다는 것이다. 아울러 MPC와 유사한 입장에 있는 카제인에 대해서도 kg당 관세를 2.16 달러의 관세를 부과한다는 것이다. 이에 대해 MPC 및 카제인을 원료로 사용하는 미국 내의 종합식품회사들이 반대하고 있다. 즉, 그 같은 관세율 재조정이 미국의 소비자이익에 반할 뿐 아니라 WTO 규정에도 위배된다는 것이다. 그 후 이 문제는 2005년 9월 상원에도 관련 법안(H.R. 521)이 제출된 상태다. 그러나 생산자단체의 지지와 식품업체의 반대가 맞서는 가운데 현재까지 결론을 내리지 못하고 있다. 한편 유사한 문제를 안고 있는 한국으로서는 미국이 금후 이 문제에 어떻게 대처할 것인가를 예의 주시할 필요가 있다. 만일 DDA 협상과정에서 미국이 MPC에 대한 관세울 재조정 및 관세할당(TRQ)의 설정을 시도할 경우 한국도 혼합분유(0404.90.0000 및 1901.90.2000)에 대한 HS Code의 재분류 및 우유성분 함량에 따른 관세율 재조정 및 관세할당(TRQ)의 설정이 불가피하다. Ⅴ. 맺음말 2005년 12월의 WTO 홍콩각료회의에 따라 2006년 4월까지로 예정되어 있던 DDA 협상의 기본골격(modality)의 세부사항에 대한 합의가 실패로 끝났다. 그러나 지금까지의 합의결과를 감안할 때 농업 내부에서 무역장벽이 가장 높은 것으로 인식되고 있는 낙농부문의 대폭적인 규제완화가 불가피하다. 그런 가운데 한 미 양국은 2007년 5월 5일 한미 FTA 협상개시에 돌입하였다. 이 같은 상황 하에서 미국 낙농업계가 한 미 FTA에 거는 기대가 매우 크다. 2006년 2월 3일 한 미 양국 정부에 의한미 FTA 개시선언 직후 미국의 낙농가연합(NDFA) 및 유제품수출위원회(USDEC)는 한미 FTA를 적극 지지한다는 내용의 서한을 무역대표부(USTR)에 발송하였다. 아울러 그 속에서 한미 FTA가 적절히 타결될 경우 미국의 유제품수출에도 상당한 도움이 될 것임을 분명히 하였다. 2005년에 한국은 미국으로부터 5천 8백만 달러의 유제품을 수입하였으며, 이는 2004년에 비해 26.0%가 증가한 것이다. 이 같은 점을 감안할 때 한 미 FTA가 타결될 경우 관세인하에 따라 치즈를 중심으로 하는 미국산 유제품의 수입증가가 불가피할 전망이다. 그뿐 아니라 DDA 협상을 통해 낙농부문에 대한 규제완화가 실시될 경우 한국은 낙농부문에 대한 충격이 가장 큰 나라로 예측되고 있다. 이 같은 대외적인 여건변화에 효율적으로 대응하기 위해서는 무엇보다 현재 진통을 겪고 있는 낙농제도개혁이 선행되어야 한다. 아울러 경쟁력제고 및 대외적인 협상을 유리하게 이끌어 가기 위해 정부, 유업체, 생산자단체 및 학계의 지혜를 모으기 위한 공동노력이 절실하다. 제3주제 우유거래의 전국일원화에 대한 분석과 경고 이 만 재 한국동물자원과학회 낙농연구회장 1. 회고와 평가 1980년대 초부터 진행되어 온 세계무역에 관한 다자간 무역협상은 1990년대 초부터 한국의 농업분야에 대한 무역장벽을 허물기 시작하였다. 한국의 낙농도 이 시기부터 분유, 치즈 등의 수입 유제품이 국내시장을 강타하여 국내생산우유의 시장이 휘청거리기 시작하였다. 그리고 그렇게 국내 낙농의 생산보호막이 벗겨진지 약 10년 뒤 2003년부터 낙농가들은 낙농역사상 처음으로 우유의 생산에 자유롭지 못하도록 우유생산할당량(쿼터)에 의존한 우유를 생산하게 되었고, 그것은 낙농가들이 살아남을 수 있는 최후의 수단으로 여겨졌다. 원칙적으로는 그 방법이 낙농가들의 소득을 유지 시켜주고 일부 선진국에서는 그것이 실제로 우유 값을 더 올려 낙농가들에게 실질소득을 높여주는 효과를 얻기도 하였다. 그러나 한국에서 낙농가들에게는 우유생산을 포기한 농가에게는 쿼터가 퇴직금과 같은 하나의 재산가치로 주어졌지만, 낙농을 계속할 낙농가들에게는 우유를 증산하기 위하여 거액을 투자해야하는 비용부담을 안게 되었고, 생산의 전체적인 축소를 초래하여 낙농소득을 더욱 떨어지게 하였다. 또 한편으로는 지역적, 원유 거래선, 개별농가마다 쿼터의 운용내용이 다르기 때문에 낙농가 개개인마다 그 느낌이 다른 것처럼, 쿼터제 도입 이후 전국의 낙농가들은 저마다 입장이 다르고 따라서 의견과 주장도 다르게 표출되고 있다. 어쨌든 쿼터제도는 낙농가 전체를 씁쓸하게 한 것이었지만 한국의 낙농이 그나마 생산기반을 덜 무너지게 버팀목이 되어 준 것만은 틀림없는 사실이다. 2. 현 상 모두가 잘 아시다시피 앞에서 평가한 바 대로 쿼터제 도입 이후, 한국의 낙농생산 기반은 각각 입장이 다른 세 그룹으로 분류되었다. 그 분류는 일반적으로 편리하게 원유의 거래선으로 나뉘어 유가공협동조합 조합원, 낙농진흥회 가입회원, 일반유업체 납유농가 등이다. 대체로 대부분 사람들은 낙농가들의 그러한 분열이 집유일원화 추진과정에 낙농진흥회의 출현과 쿼터제도의 도입으로 발생되었다고 말하지만, 외형상 구조는 그렇다고 볼 수 있으나 근본적인 원인은 결코 그렇지 않다. 그 원인에 대해서도 이미 오래전(1980년대말)부터 낙농진흥법 개정을 위한 낙농발전협의회 운영 당시부터 거론된 것은 사실이지만, 한국낙농의 모태적인 실수는 1970년대 도입젖소에 의한 낙농 생산기반 구축과정에 있었다. 이 당시 생산기반을 조성할 때, 정부는 도입젖소로 우유의 생산기반을 조성하고 우유가공공장을 설립하는 과정에서 원유의 거래권과 집유권을 낙농가가 주체가 된 협동조합으로 주지 않고 도입젖소의 자금을 제공한 개개의 사유업체로 주었고, 그 이후 낙농가들은 뿔뿔이 흩어지고 자신이 납유하는 유업체에 따라 낙우회가 결성되어 제각기 다른 목소리를 내기 시작한 것이다. 그러한 과정이 바로 오늘날 낙농가들을 3등분하게 된 모태적 원인인 것이다. 그 당시, 즉 우유의 수요러시가 진행된 1970년대와 1980년대 중반 까지 낙농가들은 그러한 사실이 자신들의 우유생산활동에 심각하게 영향을 주지 않았고, 원유가 항상 모자라는 시장에서 오히려 유리한 입장에서 유업체들과 거래를 교섭하였다. 그러나 2000년대 이후 낙농가들의 입장은 전체적으로 불리하게 돌아섰고 낙농 생산기반이 붕괴될 수 있는 자체의 문제를 안게 되었다. 유리한 입장에서 거래할 때의 힘은 개개 낙농가를 살아갈 수 있게 하였지만, 완전히 불리한 입장에서의 개개 낙농가들은 풍전등화와도 같은 존재에 지나지 않기 때문이다. 한국의 농업정책 기조는 FTA 이후 농업생산기반, 특히 축산에 대하여는 정부의 지원이나 보호는 거의 찾아 볼 수가 없게 될 것으로 보인다. 우유의 거래직결제도 도입의 배경도 그러한 분위기 선상에 있다고 본다. 직결거래 이후 절대적으로 불리한 입장의 거래관계에서 낙농가들이 절반으로 줄어들든 모두 없어지든 정부는 관심도 가지지 않고 동정도 하지 않을 것이다. 3. 낙농가의 운명에 대한 가상 시나리오 세 부류의 낙농가들에 대한 가상 시나리오를 상정하고 그 경고를 어떻게 받아들일 것인지에 대하여는 낙농가 여러분들의 몫으로 둔다. 첫째, 서울우유협동조합의 조합원들은 서울우유의 주력상품인 시유의 시장이 수 년 전부터 시작된 가격과 물량파괴에 대한 손실을 감수하게 된다. 시유제품에 대한 가격과 물량파괴의 주원인은 1990년대 말 중소규모 유업체들의 몰락에 기인된 원유의 잉여와 그 잉여된 원유의 가격인하로 생긴 차액이 시유시장의 가격파괴에 수단으로 이용된 것이다. 서울우유의 시유시장은 이미 지난 2년∼3년 사이에 2, 3, 4위의 유업체들이 그러한 공격을 시도하였고, 그로 인하여 그 사이 서울우유의 시유시장은 정체되었고 상위그룹의 사유업체들의 시유시장은 괄목할 성장을 거듭하였다. 이러한 상황은 잉여유에 대한 정부의 지원이 계속되는 상태에서는 더욱 심화된다. 따라서 잉여유의 인하된 가격의 차액을 지원받지 못하는 서울우유로서는 시장의 계속되는 위축, 주력제품의 가격과 물량의 파괴로 인한 경영수지의 악화, 원유생산 쿼터의 감축불가로 인한 대규모 재고 발생의 상황이 점차 더욱더 심화되는 것이다. 이 시나리오대로 간다면 서울우유의 시유시장은 수년 내에 2, 3, 4위 그룹의 유업체 시유시장으로 상당량이 피탈당하게 된다. 그 결과 서울우유조합원들의 생산감축, 유대의 지급중지 등과 같은 심각한 사태로 전개될 수도 있다. 물론 부동산 처분 등과 같은 방법으로 당분간은 버틸 수 있겠지만, 그것은 극히 짧은 기간에 소진될 수 있다. 재고의 부담이 수천억에 이를 수도 있기 때문이다. 둘째, 서울우유와 부산우유 등과 같은 협동조합, 유가공업체를 제외한 사유업체와 거래하는 낙농가들은 직결체제 이후 가장 심각한 거래불균형에 시달리게 된다. 수입유제품의 범위는 더욱 넓어지고 국내 생산 원유는 언제나 생산잉여 상황이 계속되기 때문에, 유업체들은 거래상대인 낙농가들에 대하여 칼자루를 더욱 힘차게 휘두를 수가 있다. 조금이라도 회사에 불이익이 된다면 이는 즉시 낙농가들에게 전가된다. 아무리 검사공영화가 시행되고 집유조합이 거래를 하더라도 현재와 같은 관리 감시방법으로는 낙농가가 언제나 일방적으로 당할 수 밖에 없다. 대등한 관계로 낙농가가 유업체에 대하여 거래에 대한 주장을 할 수 없다. 중소규모의 낙농가부터 서서히 이탈되고 최후로는 몇몇 대규모 목장만 남을 수 있는 상황도 예상할 수 있다. 셋째, 낙농진흥회 가입 낙농가들은 각 유업체로 배치되더라도 기존의 낙농가로부터 배척당할 수 있다. 또 그러한 상황으로 유업체들이 분위기를 부추겨 더욱 심각한 상황으로 몰아갈 수도 있다. 그 낙농가들의 생산원유는 잉여유로 처리되어 정부의 차액지원을 받아 유업체는 요긴하게 경영수익에 보탬이 되겠지만, 3년 후에는 정부지원이 중단되고 더욱 많아진 수입유제품들에 밀려나 고스란히 천덕꾸러기로 버림받을 수 있는 위기에 처하게 될 수도 있다. 집유조합이 집유를 하는 경우도 마찬가지 현상이 일어날 수 있다. 그러한 사례는 이미 2003년도에 진흥회 집유농가 사이에서 경험한 바 있다. 이상과 같은 시나리오는 현재 실제상황이 일부가 이미 진행되고 있기도 하고, 또 그러한 상황은 형태만 다를 뿐 지난 30년 동안에도 우유의 수급이 불안정하거나 특정한 문제로 우유의 판매가 감소하여 잉여가 많이 발생하는 등 낙농가가 불리한 시기에 국부적으로 나타나곤 하였다. 문제는 앞으로는 항시 낙농가에게 불리한 상황만 전개될 것으로 예상되기 때문에 위 세 가지 어떤 경우의 낙농가도 결코 안전할 수 없다는 사실이다. 본인이 수년전부터 전국의 낙농가가 어떤 형태로든 하나로 뭉쳐야 한국의 낙농이 살아남을 수 있다는 주장을 해 온 것도 바로 위와 같은 사유 때문이다. 현실적으로 낙농가의 조직이 하나로 뭉치기 어렵다면 원유라도 하나로 모아서 전체 유업체와 공동으로 교섭할 필요가 있다. 이제는 정부도 유업체도 소비자도 학자도 아무도 낙농가를 도울 사람은 없다. 낙농가 스스로 힘을 모아서 대응하지 않으면 도저히 낙농을 계속 할 수 없는 상황이 계속될 뿐이다. 4. 서울우유의 경우 한국의 낙농에 대하여 논할 때 서울우유를 빼놓고는 어떤 논의도 무의미하다. 왜냐하면 모든 유가공업체들이 서울우유의 시장과 불가분의 관계로 경쟁 또는 협력하고 있고, 모든 낙농가들은 반드시 어느 유업체든 하나 또는 두 개의 유업체와 원유를 거래하기 때문이다. 그것은 지금까지 서울우유는 한국의 원유가격과 시유의 시장가격을 주도하고 결정해 왔기 때문이다. 서울우유는 충분한 시장지배력을 갖추고 있다. 서울우유는 협동조합으로서 원유의 생산자인 낙농가가 바로 주인이다. 그래서 원유의 가격이 항상 너무 높다고 불만하는 사유업체와 정반대로 원유가격 결정에 언제나 앞서가고, 그 결정에 따라 전국낙농가들의 원유가격이 따라가게 된다. 서울우유가 원유가격을 올리지 않거나 올리지 못하면 사유업체들은 자발적으로는 절대로 원유가격을 올리지 않는다. 오히려 아무리 시장이 호황이라 해도 원유가격을 한 푼이라도 덜 지급하려고 노력한다. 그것은 자유경제체제에서 당연한 시장원리에 따른 현상이기 때문에 사유업체를 나무랄 수 없는 노릇이다. 그것은 낙농가들이 우유가 팔리든 안 팔리든 사료값이 올랐으니 무조건 유대를 올리라고 고함을 지르는 경우보다 오히려 더 논리적이다. 서울우유는 경영의 지배구조가 낙농가들인 조합원들에게 주어져 있다. 조합원들의 대표들이 이사회와 총회를 구성하고 조합원의 직접투표로 선출된 조합장이 조합의 경영을 직접 관장한다. 언제나 서울우유는 낙농가들의 편에 설 수 밖에 없다. 그래서 지금까지는 전국의 모든 낙농가들은 싫든 좋든 서울우유의 의사결정에 유대를 받았고 자신들의 소득에 결정적인 영향을 받고 목장을 경영해 왔다. 경영을 잘하는 대규모의 목장주들은 대형 사유업체들로부터 특별관리와 대우를 받고 있지만, 그들도 서울우유의 원유결정과 거래조건 등의 경영행위에 직접적인 영향을 받고 있는 것이다. 원유가격 뿐 아니라 심지어 우유팩의 원료가격조차도 서울우유의 가격에 전국 사유업체들의 구매가격이 종속되어 있다. 현재 낙농진흥회를 통해 정부가 잉여유가격의 차액을 사유업체에 지급하기 시작하자 그러한 서울우유의 역할이 점차 퇴색되기 시작하고 있다. 그 차액들은 바로 서울우유의 시장지배력을 뿌리 채 뒤흔들어 놓았고 지금 현재도 철저하게 시유시장의 가격파괴와 물량파괴가 일어나고 있고 전체적인 시장규모도 위축되고 있다. 배추농사가 잘돼서 10%의 잉여가 생겨 가격이 내려가기 시작하면 1,000원짜리 배추가 50원에도 안 팔리는 경우와 같다. 그 결과의 의미는 이제 전국의 낙농가들의 원유가격 유지와 낙농소득보장을 해줄 유일한 기관이 없어진다는 심각한 사태를 뜻한다. 흔히들 “서울우유가 망하면 한국 낙농도 망한다”는 말의 의미가 바로 그런 것이다. 시유시장의 붕괴는 서울우유의 붕괴와도 직결 될 수 있다. 그것은 바로 전국의 모든 낙농가들의 붕괴와도 같은 의미다. 유가공업체들은 낙농가들이 다 없어져도 경영에 하등의 영향을 받지 않을 수 있다. 세계의 모든 낙농국가나 선진국들은 원유의 거래교섭주도권을 반드시 단결된 낙농가들의 조직의 힘에 의해서 결정되고 있다. 그렇지 못하면 그 나라 낙농생산기반은 절대로 온전하게 살아날 수 없다. 5. 대안의 강구 그렇다면 서울우유를 살리기 위해 모든 낙농가가 뭉쳐야 하는가? 그것은 현실적으로 불가능하다. 그리고 그것은 그간 위의 세 갈래의 낙농가들의 갈등과 시기와 분열이 워낙 심화되어 있기 때문이다. 그러나 그러한 상황으로 낙농가들이 분산되어 힘이 와해되는 현상은 사유업체들이 바라는 바이기도 하다. 그것은 거래상대가 약한 모습을 보여서 유리한 거래를 하기 바라는 당연한 시장논리이다. 현 상황에서 가장 실현가능한 방법을 몇 가지 제시하고자 한다. 1) 전국의 원유를 단일 창구로 거래한다. 2) 그 단일 창구의 경영주체는 전국의 낙농가들로 한다. 3) 모든 원유의 집유는 지역의 낙농조합이 할 수 있도록 낙농가들이 힘을 모으고, 집유된 모든 원유는 등급별로 분류하여 단일 거래창구를 통하여 전국의 유업체로부터 원유구매교섭을 시행한다. 4) 전국 낙농가들의 지도사업을 일원화하여 시행한다. 5) 시유시장의 파괴현상을 복구한다. 6) 잉여유는 초기에는 전량 외국으로 수출하고 국내 우유의 수급을 적정수준으로 유지함으로서 시장교란과 파괴현상의 원인을 제거한다. 시유시장의 복구이후 회복된 가격으로 낙농가들의 생산복지에 재투입한다. 이때 초기 2∼3년동안 필요한 자금은 정부의 수급안정자금을 일부 지원받는다. 7) 단일창구를 주관하는 낙농가 조직에서 전국의 모든 낙농가가 참여하는 생산할당(쿼터)제도를 철저하게 시행한다. 8) 전국 낙농가들의 사료, 낙농기자재 등 원유가격의 절반을 차지하는 비용을 공동이용함으로서, 낙농소득의 증대를 도모하고 모든 낙농가가 이 단일창구에 반드시 참여할 수 있는 원인을 제공한다. 이러한 대안을 시행하기 위한 전제조건은 다음과 같다. 1) 낙농지도자로 위장하여 이를 방해하고 자신의 사적인 이익(조합장이나 임원선거 등)에 이용하려는 자들을 낙농가들이 스스로 색출하고 배제시켜야 한다. 그들은 낙농가의 입장이 아닌 경우가 대부분이기 때문이다. 2) 이 대안은 정부나 어떤 제도의 힘을 빌리지 않고 낙농가 스스로의 단결된 힘으로 실행되어야한다. 3) 단일창구의 경영은 반드시 전문가를 영입하여 낙농가들의 간섭을 철저히 배제시킨다. 4) 거래상대인 유업체를 동반자의 입장에서 서로 협력하는 자세가 필요하다. 무조건 적대시하는 것은 스스로 불리한 결과를 초래한다. 건전한 거래의 파트너로서 존중되어야한다. 현재 정부의 여러 가지 방안과 대안들이 나오고 협회가 조정안을 제시하고 있다. 어떤 안이든 위의 기본적인 조건들, 즉 집유주체와 거래주체는 반드시 전국 낙농가들의 일치된 힘으로 이루어져야한다는 것과 그것은 정부나 제도의 힘이 아닌 낙농가 스스로의 단결된 힘으로 이루어져야 한다는 조건만 충족된다면 한국의 낙농은 영원히 존속될 것이다.