일본낙농위기 타개를 위한 “전국낙농협회”의 긴급건의에 대한 일본 정부의 회신 내용

□ 배경

일본 전국낙농협회가 일본 낙농의 위기타개를 위하여 농림수산성에 긴급건의한 사항에 대해 일본정부가 낙농의 지속적인 발전을 위하여 회신한 내용을 소개합니다.

□ 일본 낙농위기 타개를 위한 긴급건의 내용

1. 전제

이번 제언하는 제도 정책은 TPP 가입을 전제로 하고 있지 않다. TPP는 일본의 농업뿐만 아니라 일본의 나라 형태를 바꾸어 버리는 최악의 선택이다. TPP 가입에 의해 낙농은 괴멸적인 영향을 받고, 또한 이하에 제안하는 제도도 심각한 재정문제에 봉착해, 그 창설 유지는 지극히 곤란해질 것으로 예상된다.

일본에서 낙농업의 존재 의미

낙농이 일본에 존재한다는 것은 ①중요한 식량의 제공, ②지역의 농지나 환경의 지킴이, ③음식과 생명의 교육, ④고용의 창출 등에서 사회적으로 의의가 있다. 그러나 현실적으로 사료가격의 급등이나 경영안정제도가 불충분하기 때문에 낙농경영은 위기에 처해 있으며, 특히 도부현에서는 지역에 따라서는 낙농이 소멸되고 있다. 가족경영을 중심으로 한 다양한 낙농경영이 전국적으로 존속 가능하기 위해서는 다음과 같은 시책이 필요하다고 생각하여 제언한다.

2. 제언

가. 농지를 황폐로부터 지키고 자급사료생산을 진흥하기 위한 농지직접지불제도의 도입

① 농지의 다면적 기능에 대한 직접지불을 낙농지원의 기본으로 규정한다.

② 농지의 유지나 경작포기지의 재생에는 축산적 이용(방목, 논에서의 사료용 쌀, WCS를 포함한 논밭에서의 사료생산)이 최적이며, 사료 생산이나 방목 등을 진흥하기 위한 정책의 강화가 필요하다.

③ 그 때문에, 논과 밭에 대한 직접지불제도에 축산적 이용을 제대로 위치시켜 지목에 의한 지불단가의 격차를 작게 한다.

④ 상기 제도의 도입을 전제로 하여 환경지불이나 중산간지역 등 직접지불, 지속적 낙농경영지원사업 등 다른 직접지불제도와의 정리․통합을 검토한다.

나. 낙농소득보상을 위한 경영소득안정제도 법제화

① 가족 노동비 부분을 보상하는 낙농경영안정기금을 만들어 안심하고 경영할 수 있는 세이프티넷으로 한다.

② 참가는 임의로서, 부금 방식으로 한다.

③ 부금 부분을 제외하더라도 가족노동비 부분은 보상받을 수 있도록 제도 설계한다.

④ 국가의 거출비율에 대해서는 별도로 검토하는 것으로 하지만, 기금 고갈시에는 국가에 의한 대응을 실시할 수 있도록 한다.

⑤ 법령에 의한 제도로서 경영자가 안심하고 중장기 경영전망을 세울 수 있도록 한다.

⑥ 배합사료가격 급등 등으로 인한 경영악화 시 자금사정 보전이 적절히 이뤄질 수 있도록 대출제도를 접목한다.

⑦ 지역별 보상으로 하며, 전국 각지에 널리 낙농가가 존속할 수 있도록 한다.

다. 배합사료 기금제도의 근본적 개혁

현행 기금제도에 대해서는 정부도 2014년부터 근본적 제도개혁을 목표로검토중이지만 현행 기금이 안고 있는 재정문제 등(주)을 해결하기 위해 배합사료기금을 축종별 경영안정기금으로 통합하는 것도 검토해야 할 것이다. 종래의 배합사료기금제도가 완수할 수 없는 기능은, 배합사료 가격 급등시의 융자제도와 조합하는 것으로, 이「경영 안정기금」을 실질적으로 커버할 수 있다.

라. 낙농가 대책에 대한 대응

낙농가 연수, 후계자 대책, 신규 참가자 수입대책, 헬퍼․컨트랙터 제도 충실화 등 낙농가 지원에, 생산자단체(농협 등)가 한층 더 적극적으로 임할 필요가 있다. 구체적으로는 자급사료나 지역의 미이용 자원을 기반으로 한 TMR센터나 컨트랙터 사업체의 설립․운영 지원에 생산자단체가 임하는 동시에 신규 취농 희망자나 헬퍼, 컨트랙터 오퍼레이터의 고용안정과 커리어 업(신규 취농처 확보를 포함한다)에 대해서도 생산자단체가 적극적으로 관여한다. 전체 유업체 등의 중앙단체는 경영․기술지도나 출자 등을 통해 지역의 활동을 지원하는 구조를 마련한다.

마. 유가협상력 강화

유가협상에 있어서 생산자단체의 입장을 강화하기 위해서, 전 유업체 재위탁 등에 의한 광역 수급조정체제를 정비해, 구조적인 수급불균형 문제에 대응한다. 아울러 생산자단체가 주도해 유업체와 연계해 여유처리 체제를 구축하고 단기적․계절적 수급불균형 문제에 대응한다. 또, 상기의 대응을 원활히 실시하기 위해서, 국가로부터의 조성을 요구하는 것과 동시에, 지역이나 우유수급의 실태를 배려한 다음, 생산자에 의한 거출금 제도 창설을 검토한다.

바. 이상의 항목에 대해서 향후 관계기관 · 단체가 충분히 협의를 실시해, 제언의 실현을 위해 노력해 주었으면 한다.

주 1. 타산업 노동자의 시급을 기본으로 하고 있는 가족노동비 약 1,500엔(2011년도 기준)으로 도부현의 평균치인 가족노동 인원수 2.4명, 착유우 1마리당 108시간, 착유우 37마리, 노동시간 약 4,000시간으로, 가족노동비 총액은 약 600만엔이다.

주 2. 현행 배합사료 기금의 문제점으로는 다음을 지적할 수 있다.

① 3개 기금이 채무초과의 상황이 되어 있다.

② 계약불갱신의 경우 반환의무가 있으므로 사실상 보전금은 부외 채무이지만 수익으로 계상하고 있기 때문에 수익이 높은 농가의 경우는 세금이 높아진다. 또 가입자 개별의 차입상당액에 대해서는 밝혀지지 않았다.

③ 기금가입자는 국산조사료 증산대책사업, 초지생산성 향상대책사업, 낙농환경부하 경감 지원사업 등 농수성사업 참여 시 가입지속이 요건이다.

④ 배합사료 구입량에 따라 보전하고 있으며 자급사료 생산 확충과 정합성을 갖춘 제도가 되어 있지 않다.

⑤ 사료값 격변 완화로는 어느 정도 의미가 있지만 고공행진 시에는 보전되지 않는 등 효과적인 보전이 이뤄지지 않고 있다.

⑥ 통상 보전기금에는 국가의 출연금이 없기 때문에 생산자의 이점은 적고, 이 기금은 생산자와 제조업체의 출연이며, 제조업체는 배합사료가격에 부담금을 전가하므로 최종적으로는 생산자 부담의 구조라 할 수 있다.

□ 일본 농림수산성의 회신내용

1. 서론

일본낙농의 지속적인 발전을 위해 필요한 사항에 관해 9번의 위원회와 4번의 현지조사, 그리고 관계자와의 의견을 교환하여 중간답신을 제출하였다. 그 후, 다시 3회의 위원회와 담당자와의 토의에 의한 검토를 더해 최종답신을 제출한다. 낙농의 지속적인 발전을 위해 낙농 관계자의 일체가 된 대처를 기대한다.

우리나라의 낙농경영은 미증유의 위기에 직면해 있다. 2년에 걸친 감산형 생산조정에 이은 2007년 이후의 사료가격 등 생산자재의 급등에 의한 생산비의 상승으로 이례적인 기간 중 2회의 가공원료유 보급금 단가 인상이나 음용유가의 20년 4월, 21년 3월의 인상에도 불구하고 낙농경영은 피폐해져 폐업 농가가 잇따르고 있다. 또 WTO 농업협상의 귀결은 예상하기 어렵지만 낙농경영에 어려움을 겪을 가능성도 커지고 있다. 이러한 상황에서, 일본 낙농의 지속적인 발전을 위해 불가결한 조치를 이와 같이 정리한다.

2. 낙농의 먹거리, 환경, 교육 등에 미치는 역할의 중요성

우선 우리나라의 낙농이 다음과 같은 중요한 역할을 하고 있다는 점, 그리고 앞으로도 그 역할을 더욱 발전시키는 것의 중요성을 확인할 필요가 있다.

① 중요한 식량, 특히 단백질이나 칼슘의 공급이다. 최근 유단백질은 항고혈압, 면역조절, 항균, 항혈전, 항바이러스, 항산화작용, 철 흡수 등 3차 기능에 대해서도 주목을 받고 있다.

② 지역경제를 지탱하는 중요한 산업이며, 또, 관련 산업을 포함해 많은 고용을 만들어내고 있다.

③ 사료생산이나 논 농지의 효과적 활용, 유휴농지의 해소, 식품 폐기물의 이용․활용을 통해 지역의 농지를 지킨다.

④ 낙농 교육농장 등을 통해 '식농교육', '합숙교육'을 실시하고 있다. 등

오늘날과 같이 낙농경영이 어려운 상황이 지속된다면 낙농생산의 쇠퇴로 인해 이러한 중요한 역할을 수행할 수 없게 될 가능성이 있다. 그것은 우리나라의 농업․농촌이나 국토보전 등에 막대한 지장이 발생하는 것을 의미한다.

3. 낙농을 지속적으로 발전시키기 위한 방안

2007년 이후의 생산 자재의 고도화 등에 의한 경영적인 어려움을 벗어나기 위해서는 유가의 가치상 긴급경영안전대책이 단기적으로는 무겁지만 장래에 희망을 가질 수 있는 낙농으로 삼기 위해서는 중장기적인 시야에서 이하의 대응이 필요하다. 즉, 작금의 감산형 원유생산 조정에 이은 사료가격 상승은 모든 지역의 낙농경영을 악화시키고 있지만, 특히 도부현에서는 낙농가 수의 급락과 원유생산 감소가 심화되고 있다.

가. 낙농경영의 지속적 발전을 위한 대처

중장기적인 경영전망이 있는 경영안정제도의 필요성

낙농경영의 안정적인 발전을 위해 재실시되고 있는 정책으로는 ①가공원료유 생산자보급금제도에 의한 가공원료유 지대의 재생산 확보, ②프록화된 지정생유 생산자단체에 의한 일원집하․다원판매체제 강화, ③승인공장제도에 근거한 무세의 사료곡물수입제도와 가격고려에 대처한 사료가격안정기금제도이다. 여기에 긴급한 각종 경영안정대책이나 생산자적인 생산조정대책에 의해 보강하는 시스템이 되어있다.

사료비 급등으로 인해 생산비가 상승했음에도 불구하고 생산비를 충분히 감당할 수 있는 원유값 상승은 원활하게 이뤄지지 못했다. 이것은, 우유를 중심으로 한 소비정체도 한 요인이겠지만, 생산․가공․판매를 둘러싼 역학관계가 생산자 원유값 억제에 작용하고 있는 것도 지적할 수 있을 것이다. 이러한 사태에 대응하기 위해서는,

① 우유소비의 확대를 향한 생산․가공․판매 일체가 된 대처

② 생산자의 거래교섭력을 향상시키기 위한 조직적 재편 등의 대처

③ 낙농생산의 지속적인 발전을 위한 정책적인 안전망이 필요하다.

구 부족불법에서 생산자 보급금 단가는 보증가격과 유업체의 매입가격(지불가능가격)인 기준 거래가격과의 차액으로서 결정되어 왔다. 그러나, 현행 「부족불법」에서는, 구 부족불법의 마지막 해에, 상기와 같이 결정된 2000년도의 보급금 단가를, 그 후의 생산비의 변동에 의해서 수정하는 것으로 결정하는 방식을 취하고 있어, 당초야말로 보급금 단가의 수준은 같은 정도였지만, 구 부족불법의 「생산비를 커버하는 원유값」이라고 하는 제도이념을 계승하는 것은 아니다. 신 부족불제도는 본래 '부족불' 법이라고 부르는 것 자체가 오해를 낳는 전혀 다른 것으로 되어 있다. 이 때문에 이번과 같은 생산비 급등과 더불어 사태에 대응할 수 없었다. 그 때는 이하의 여러 부분이 고려되어야 할 것이다.

① 낙농가가 중장기적으로 경제전망을 세울 수 있는 안정대책을 세울 것

② 그러기 위해서는, 가격의 변동뿐만이 아니라, 생산비의 변동도 고려한 생산자의 소득안정대책일 것

○ WTO 농업협상의 결과는 예상하기 어렵지만, 고관세에 의한 유제품 국경 조치가 곤란해지는 것도 염려되는 사태가 되고 있어, 만일 그러한 상황이 되어도 국내생산이 지속적으로 발전할 수 있는 제도일 것

이러한 경상소득 안정대책은 예를 들면, 육용우 비육경영에 대해서는 육용우 비육경영 안정대책사업(마르킨제도)에 의해 평균적인 노동소득은 보장에 의한 제도로 되어있다. 이 제도의 문제점은, 물재비를 억제할 때까지의 경영악화에는 대응할 수 없다는 것이다. 낙농경영에서는 생산자 소득보장제도가 크게 후퇴한 것이 오늘날 낙농경영 곤경의 한 요인이 되고 있음을 감안하여 다른 농업부문을 참고로 한 새로운 경영소득 안정대책의 도입이 불가결하며, 그 창설을 위해 조직을 아우르는 토의를 할 필요가 있다.

○ 자급사료 생산촉진(경영안정화와 지역농지관리)을 위한 권장

농작들의 수익성 저하와 농업인의 노령화, 야생 조수해의 증가 등으로 최근 유휴농지는 계속 증가하고 있다. 경작 포기지에 논밭의 흉작부지를 더한 유휴농지 면적은 약 60만ha(2005년)로 경지면적의 10% 이상에 이르고 있다. 영농여건이 어려운 중산간 지역에서는 50%를 넘는 지역도 적지 않다. 유휴농지의 증가는 농산촌의 쇠퇴를 초래할 뿐만 아니라 식량자급력의 악화로 이어지는 일본전체의 문제이다. 향후 유휴농지의 급증이 우려되는 상황에서 귀 지의 관리주체로서의 생산농가, 특히 낙농가에 대한 기대가 높다.

한편, 개별 낙농가에 있어서 사료생산은 양질의 조사료 공급이나 퇴비 등 분뇨의 활용을 통해서 비용절감과 경영의 안정성을 높이는 것이 지적되고 있다. 그러나 현실에서는 항상 사료생산이 경영적 합리성을 갖는다고만 할 수는 없다. 이는 구입사료 가격이 상대적으로 저렴하기 때문만이 아니라, 농지가 협소․분산되어 있다는 포장조건이나, 사료생산을 위한 농기계에 대한 투자가 막대하고, 노동력이 부족하거나 고령화되어 사료생산에 대한 대응이 어렵다는 문제 때문으로, 지금처럼 구입사료 가격이 폭등해도 자급사료 생산의 확대를 바로하기 어려운 요인이 되고 있다.

○ 이상과 같은 점을 바탕으로 자급사료 생산확대를 위해 다음과 같은 점을 제안하고자 한다.

① 생산자단체는 농지, 특히 유휴농지의 축산적인 이용(조사료 생산 · 방목)의 사회적 역할․중요성을 인식하고, 그 촉진에 조직적으로 임하는 것

② 사료생산 여부는 어디까지나 개별 경영판단에 맡겨야 하지만 농지의 축산적 이용이 경영적으로도 합리성을 갖도록 농기계에 대한 과잉투자나 노동력부족에 대한 대응으로서 지역내의 미이용 자원의 활용을 포함한 자급사료형 TMR 센터 설치를 실시할 것

③ 중산간지역 직접지불의 지목별 조성금 격차나 논 경영소득 안정대책에서 사료작물이 대상이 되지 않는 점 등이 논의 축산업적 이용보급 확대를 저해하고 있는 점을 감안해 농지․물․환경보전 향상대책이나 사료생산 촉진정책 등 많은 관련 시책을 농지의 선량한 관리를 전제로 한 직접지불방식으로 일원화하는 것

④ 방목에 적합한 젖소의 개량이나 유지방 조치 등의 유질거래 기준을 재검토하고 방목 등 자급조사료 의존형 낙농경영 보급을 확대하는 것.

나. 낙농가의 확보․육성을 위한 대처

낙농부문은 고령화가 진행되어 후계자 부족이 심각해지고 있는 농업부문 중에서는 젊은 낙농가가 확보되어 있는 농가 (경영주가 49세 이하이거나 50세 이상으로 후계자가 확보되어 있는 농가) 비율이 60% 가까이에 달하고 있다. 그러나 근년의 수익성 악화 속에서 젊은 낙농가가 있는 낙농가도 경영을 중지하거나 후계자가 승계를 단념하거나 하는 사태를 볼 수 있다. 후계자 확보에는 우선 낙농경영의 수익성, 안정성의 회복이 불가결하지만, 낙농가 확보대책도 중요한 과제이다.

앞으로도 낙농경영의 중심적인 존재인 가족경영의 지속적인 발전을 위해서는 후계자 육성대책이 중요하지만 동시에 낙농부문 외부에서도 취농 희망자가 원활하게 참가할 수 있는 시스템 마련도 필수적이다. 홋카이도에서는 홋카이도 농업개발공사에 의한 「리스 목장」 제도가 반세기의 역사를 가져, 벌써 300명이 넘는 신규 참가 낙농가가 있다. 도부현에서도 그러한 제도의 정착이 요망된다. 또, '일본형 경영승계 시스템 검토위원회 답신'에서 보는 바와 같이, 학교교육단계에서 신규농까지의 일련의 신규 취농을 위한 시스템-일본형 농업단계의 정비가 매우 중요한 과제이다. 그런 점에서 낙농헬퍼는 낙농가의 휴일 확보라는 것 이외에 신규 취농단계로서 중요한 역할을 하고 있다. 특히 우수한 헬퍼를 확보․양성하기 위해서는 헬퍼요원의 고용정비가 신규 취농 등 향후 방안 정비와 함께 필수적이며 이를 위해서는 농협 등이 직원으로서 헬퍼를 처우하는 등이 요망된다.

낙농가 수의 감소와 낙농경영의 수익성 악화 속에서 낙농헬퍼 이용 총 일수는 감소로 전환되고 있다. 그 사유로 이용을 사전에 예상할 수 없어 헬퍼원 확보가 인력적으로나 재정적으로 헬퍼조합의 부담으로 작용하고 있다. 헬퍼조직의 유지는 헬퍼조합 등의 조직합병이나 재정적으로 헬퍼조합의 부담으로 작용하고 확대 등에 의한 자구노력도 요구되지만, 낙농가 확보를 통한 낙농경영의 지속적인 발전에 불가결한 지원조직이라는 점에서 앞으로도 정책적인 지원이 지속 필요하다.

다. 낙농경영의 개선을 도모하기 위한 대처

최근의 어려운 낙농경영의 개선을 위해서 분만기를 중심으로 한 번식관리나 양질 조사료의 생산, 사료비나 감가상각비의 감축, 차입금의 재검토 등 다양한 경영․기술적 과제의 해결이 요구되고 있다. 이러한 경영․기술 양면에 걸친 과제해결에 있어서, 외부기관에 의한 컨설팅 기능이 더욱 중요해지고 있다. 이 면에서는 전국농협중앙회에 의한 JA 전국전문축산경영진단사 제도나 전낙연에 의한 낙농가 경영관리 지원시스템 등이 있지만, 농협이나 낙농농협에 의해 한층 더 체제정비가 기대된다. 농업단체 스스로가 뛰어난 경영기술 지원체제를 가진 덴마크 등 각 외국의 사례를 바탕으로 낙농가에 대한 경영․기술 지원을 전문적으로 할 수 있는 조직의 확립과 전문적인 지식과 능력을 가진 인재의 육성이 필요하다.

4. 소비자로부터 신뢰를 얻기 위한 대처

가. 우유에 대한 교육

낙농에는 어린이나 소비자가 낙농체험을 통해 '먹거리와 생명'을 배우는 것을 돕는 기능이 있다. 전국 270개 목장이 낙농 교육농장으로 인증을 취득하고 자격을 얻은 낙농가나 관계자도 401명에 달하고 있다. 이러한 인증목장에서 약 69만명이 낙농 체험학습을 실시하고 있다. 또 낙농가나 지원자가 젖소를 데리고 직접 초등학교 등에 나가는 '설레는 모스쿨'도 각 지역에서 실시하도록 돼있어 어린이나 가족에 대한 우유․유제품 소비확대 활동을 넘어선 '먹거리와 생명 배우기' 교육활동의 일환으로 받아들여지게 됐다. 앞으로도 이러한 먹거리 기능의 중요성을 확인하고 인증목장의 확대나 ‘설레는 모스쿨’의 전국적인 전개 등 낙농교육․교육 농장활동에 대한 조직적인 대응을 계속해나갈 필요가 있다.

나. 지속적인 소비자와의 교류․의견 교환

앞으로의 낙농의 지속적인 발전을 생각할 때, 일본 낙농에 대한 소비자의 지지․지원은 불가피하다. 상기의 낙농교육 농장을 시작으로 소비자와의 지속적인 교류나 의견교환을 실시하는 것은 낙농의 현재 상황을 이해시키기 위해서 뿐만 아니라, 향후 일본 낙농의 방향성을 생각하는 데에도 큰 도움이 될 것이다. 실제로 이번 낙농위기에 즈음해 조합원의 갹출금으로 캄파를 낙농가에 대해 실시한 생협도 있다. 향후, 생산자단체와 소비자그룹 등과의 지속적인 의견교류 속에서 낙농 교육농장의 보급 발전을 도모하거나, 중산간 지역을 중심으로 하는 유휴농지의 활용을 공동으로 추진하는 등 발전이 기대된다.

5. 생산자단체의 조직력 강화 : 생산․처리 일체화

2000년에 이루어진 낙농개혁에 의해 도부현 지정 우유생산자단체의 프록화가 실시되어 낙농조합 조직의 합병 등이 일정 정도 진행되었다. 지정단체의 광역화의 목적은 원유의 광역유통에 대응한 집송유 합리화나, 단체운영의 효율화를 한 수수료 등 경비의 경감 등 외에, 거래주체로서의 체제정비를 통한 원유값교섭력을 발휘하는 것이 있다. 그러나, 이 점에 대해서는 작금의 상황을 보면 충분히 그 기능이 발휘되게 되었다고는 말하기 어렵다. 스즈키 노부히로 도쿄대 교수등의 시산에 의하면, 유업체 대 슈퍼의 거래교환력의 우위도는, 거의 0대 1로, 슈퍼가 유업체에 대해서 압도적인 우위성을 가지며, 낙농협동조합 대 유업체에서는, 0.1 대 0.9로부터 0.5 대 0.5로, 유업체가 낙농협동조합에 대해서 우위라고 한다.

세계에서는 슈퍼 등 소매업의 거대한 파워에 대항하기 위해 유업체의 재편이 진행되고 있으며, 미국에서는 유업체 1위인 스이자푸드와 2위인 데인푸드의 합병이 이뤄졌다. 또 낙농조합계 회사에 대해서도 예를 들면, 스웨덴과 덴마크의 국경을 초월한 낙농협동조합의 통합 등 대규모 재편이 실시되고 있다. 일본에서는 낙농가 수가 정점의 20분의 1이 되었음에도 불구하고, 조직적인 결집은 충분하다고 말할 수 없다.

※ 출처 : 일본전국낙농협회

※ 제공 : 낙농정책연구소